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深化农村集体产权制度改革 助力实施乡村振兴战略
——关于进一步深化我市农村集体产权制度改革的调研
2020-10-19 13:22:05 来源: 作者: 【
民建宝鸡市委员会
  农村集体产权制度改革是发展壮大集体经济、构建农民增收长效机制、增强农村发展活力的有效途径,也是坚决打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的重要制度支撑。近期,为全面了解我市农村集体产权制度改革进展情况,我们对有关县区、乡镇、村(社区)进行了实地调研考察,在深入分析存在的困难和问题基础上,提出了下一步深化改革的建议对策,供领导参阅。
现状与成效
  我市农村集体产权制度改革工作涉及12个县区(高新区)、109个镇街、1159个行政村、11570个村民小组。从2017年3月开始,全市有序开展了集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等工作。截至6月,全市共清查核实经营性资产44.27亿元、非经营性资产88.52亿元,集体土地总面积1534.50万亩。共确认村集体经济成员259.78万人,颁发股权证书34.35万本。陇县、岐山两个国家级试点县基本完成改革任务,1159个行政村全部完成清产核资工作,1146个村完成成员身份界定,1020个村完成股权量化,1155个村成立了集体经济组织并运行,分别占全市行政村总数的100%、98.88%、88.01%和99.65%。全市累计创建“十有”(有牌子、有机构、有场所、有人员、有章程、有制度、有账务、有证书、有经营、有效益)标准村股份经济合作社(联合社)313个。一是高度重视。市委、市政府将农村集体产权制度改革纳入年度目标责任考核、追赶超越和产业扶贫考核体系,成立了以市长为组长的领导小组,合力推进工作开展,并坚持把发展集体经济、增加农民收入贯穿“三变”工作始终,极大推动了产改工作。截至目前,全市建成12个县区农村产权交易中心,实现农村产权交易全覆盖。二是亮点纷呈。共打造产改亮点25个,提炼总结产改典型模式近15个。涌现出了岐山县雍川镇宣旗营村、陇县温水镇火烧寨村、麟游县九成宫镇铁炉沟村、渭滨区高家镇沙家湾村、凤翔石头坡村、高新区钓渭镇红星村等一批典型村,榜样带动作用明显。三是成效显著。截止目前,全市经营收益10-50万的村超过150个,50-100万的村超过40个,100万以上的村达到80个以上。全市617个村有经营收入,村集体经济组织实现分红6426.85万元,21.23万人获得集体分红,惠及贫困户3.6万户。全市实现财政注资超过4.3亿元,对接项目上千个,撬动工商资本2.5亿元,村集体经济正呈现蓬勃发展态势。
困难与问题
  1、干群对改革认同度不足,工作进展参差不齐。
  一是部分干部认识上有局限。不少村干部思想僵化守旧,跟不上市场经济新形势,缺乏开拓创新精神。有的将集体产权制度改革当做阶段性工作,对改革的整体性、系统性、持续性、长期性认识不足。有些村干部甚至存在消极心理,认为如果不改革,村级的经营收入分配由村级负责人说了算,担心一旦进行改革后,村委、村支部弱化了其权力,推动改革的内在动力不足。二是群众参与积极性高低不同。全市各村情况差异较大,区位好、基础好的城中村、城郊村集体资产相对较多,村民对改革期望度较高,参与积极性很高。而在一些集体经济薄弱的村庄,群众对改革的积极性不高。有些群众认为产权改革不一定能带来实际收益,只是变个叫法而已。有些地方民主程序落实不到位,存在替群众做主的问题,群众的知情权、参与权、决策权、监督权保障不够。三是工作进展不平衡。探索积极性高、主动性强的县区,尤其是陇县、岐山两个国家级试点县改革进展良好。而其他县区改革进展参差不齐,效果差异也较大。总体上,贫困县好于非贫困县,山区县好于平原县,县好于区。
  2、市场主体地位仍未理顺,相关配套政策不完善。
  一是集体股份合作社运行机制不健全。农村集体股份合作社不能依法在工商部门进行注册登记,不能成为独立的市场主体,在进行经营管理等经济活动时面临法律和政策风险。据调研,目前村上的集体股份合作社基本上都是一套班子、两个牌子,既是村委会的领导干部,又是村集体经济组织的工作人员,管理权责不明,影响了促进集体资产保值增值和实现共同富裕目标的实现。二是相关配套政策滞后。股份经济合作社与村委会二者之间的职能定位,各自权利义务责任和隶属关系等,各级还没出台规范性的指导意见。有关发展农村集体经济的金融、用地、税费等配套政策不完善、不到位,在一定程度上阻碍了农村集体经济的发展壮大。三是改革规范程度不高、工作质量有待提升。部分村清产核资不到位,没有做到应清尽清。有些村集体经济组织成员认定不规范,未按照规定公示。有些在改革过程中一刀切、借产改整顿承包地等问题屡见不鲜。尤其在农民集体经济组织成员身份界定方面,中省虽有一定标准和规定,但改革涉及面广,具体推进过程中情况也是千差万别非常复杂,同时成员身份界定又受到不同乡村习俗和传统思想的影响,因此认定过程中存在较大异议和纠纷在所难免。
  3、发展内生动力缺乏,支撑可持续发展后劲不足。
  一是支撑发展的好项目不多。受集体经济基础、地理位置、资源禀赋特点等限制,部分行政村可经营性资产不多,资源向资产转变缺乏根基,能大量带动就业及增收的好项目不多,农村经济向长远发展的基础不牢,个别农村集体经济成功经验难以复制和推广。二是缺乏各具特色、错位发展的前瞻性产业布局规划。调研发现绝大多数县、镇、村之间发展模式雷同,集体经济同质化竞争激烈,缺乏独具特色、错位发展的长期产业规划。除个别村子有相对规模的产业外,大多数村子仍存在小农经济家庭作坊的影子,“小”“碎”“散”,既没有形成规模,也不能形成产业链条,与农村三产融合发展的要求相差甚远。三是政策资金支持面临“断崖式”退出风险。近年来,随着一系列扶贫政策的出台,为贫困村发展提供了大量人力、物力和专项资金支持,很多贫困村抓住了机遇,一跃成为农村经济发展的明星村,甚至在农村集体产权制度改革中走在了前列。随着脱贫攻坚战的收官,派驻干部回撤,扶贫专项资金断流,这些村的集体经济还得再次经受市场考验,如何建立长效机制,促进其可持续发展亟需深思。
  4、人口流失严重,缺乏人才是基层最大的共性问题。
  一是人口流出严重。城市化进程必然导致资源和人口向城镇流动。当前农村空心化现象比较严重,现有人口多为“386199(妇女、儿童、老人)”,作为最优质生产要素的壮年劳力及最具购买力的农村年轻消费人群呈流出态势,农村留不住人是不争的事实。二是基层农经机构不健全。各级农村经营管理部门是推进改革的主要业务承担单位。目前,全市各县区农经队伍力量不足、经费缺乏等问题是普遍现象。个别县至今没有农经站,全市涉及产改的109个镇街,只有渭滨区的3个镇有镇农经站。而且县镇两级农经队伍人员老化,青黄不接,专业素质低,力量严重不足。随着改革的深入,农村经营管理工作领域不断拓宽、任务日益繁重,农经工作面临严峻挑战。三是缺少有头脑、会经营、能担当的带头能人。调研发现,发展比较好的村子,基本都有一个好的带头人,但是绝大多数村恰恰缺少这类领头能人。而且,部分村干部年龄老化、经营管理能力不强,接受新事物和引领发展集体经济的能力明显不足,存在因循守旧、得过且过现象。另外,金融、管理、运营、财务等各类专业技术人才严重匮乏,直接影响了农村经济发展质量。
建议与对策
  1、强化各方共识,推进改革向纵深发展是重点。
  一是营造有利改革的环境氛围。持续开展形式多样的宣传工作,进一步化解基层干部思想上的畏难情绪,主动消除农民群众认识上的各种误区,为深化改革奠定良好基础。二是尊重和发挥农民的主体地位。农村集体产权制度改革是为农民办实事、办好事,必须得到农民群众的认可和支持。要充分发动群众,调动农民群众参与改革的自觉性、积极性和主动性。对改革中遇到的疑难问题,要想法设法发挥群众智慧,在法律政策允许范围内,尽量通过村民自治的方式解决,消除矛盾隐患,取得群众认可。三是进一步加快改革进程。改革推进慢的县、乡(镇)、村,要认真梳理总结回顾,找准差距、加快进展,督促按时完成清产核资工作,建立完善村级集体资产台账,抓紧抓实农村集体土地确权登记颁证工作,稳定农村土地承包关系,为改革后续工作制度化、规范化、信息化奠定基础;改革成效不明显的村,要分析原因、解开症结、分类推进,让广大农民群众切实享受到改革带来的红利;改革任务完成好的村,要进一步完善、优化做法经验,把改革的步骤、制度、章程、运行机制做到位,形成可复制、可推广的改革经验,发挥好改革试点的示范作用。
  2、完善配套政策,形成工作合力是保障。
  2020年全面推开农村集体产权制度改革试点,实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,需要更加成熟和完善的“三农”工作制度框架和政策体系,需要各级政府加强政策研究,深化改革探索,拿出含金量高的“硬货”。一是强化政策引导。积极研究适合农村集体经济组织特点的税收优惠政策、集体资产股权质押贷款办法,金融支持改革和项目建设方面的优惠政策措施。对接中省财政资金管理、农业发展投入、农村金融服务等相关政策,完善经营主体参与改革的扶持政策,规范股权配置、集体资源资产评估、收益分配的方式方法,为改革提供政策保障。二是完善配套政策。进一步落实集体经营性建设用地入市交易的细则和办法,用足用活集体经营性建设用地使用权转让交易有关政策。加快研究出台管理人员工资报酬以及鼓励激励办法、资产运营管理机制、土地合理利用机制、税收减免机制等配套政策。在土地承包延包试点上,及时总结经验,结合实际,探索形成可推广的延包模式。完善农村集体“三资”经营收益管理办法,保障农民集体资产收益分配权。三是推动部门联动。农业、林业、国土资源以及发改、财政等部门要严格落实文件精神,增强责任感和主动意识,做到改革资源共享、信息互通。针对改革中出现的一些疑难和共性问题,及时研究、协调,明确责任主体和解决问题的方案措施,形成上下工作合力,共同推进改革深化发展。
  3、激活内生动能,推动可持续发展是根本。
  高度重视改革后的农村经济可持续发展问题,把推进农村集体产权制度改革与美丽乡村建设、脱贫攻坚、乡村治理、基层组织建设等重点工作有机结合起来,统筹推进,提升改革综合效应,让广大农民分享改革发展成果是根本。一是整合项目资源。各级政府要加大财政资金投入,补齐“三农”发展资金短板。特别是将产改村的规划发展与乡村振兴战略的规划及实施项目整体融合,这样既可盘活产改村的基础建设、产业发展、“三资”资产等“沉睡”资源,又能让乡村振兴的相关项目在产改村得到制度上、法律上、机制上的保障,让村集体经济和每个集体组织成员真正成为直接参与者和受益者。二是培植特色产业。良好的特色产业和主导产业是增加农民收入,推动农村可持续发展的根本支撑。要坚决摈弃“一刀切”和“齐步走”,避免同行业恶性竞争,不能盲目上一些不切实际的低质量低效益的产业项目。要因地制宜,立足本地资源禀赋和优势条件,积极探索适合本地区的集体经济发展多元路径,有所侧重的发展工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的经济业态。比如利用没有承包到户的集体“四荒”地等资源,发展现代农业项目;利用人文、历史等资源,发展休闲农业和乡村旅游;利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等,发展租赁物业;利用集体积累、政府帮扶等资金,通过入股或者参股一些企业等形式来增加集体经济收入,让改革成效不断显现。三是发展壮大农村集体经济。只有做大做强集体经济,才能保障农民获得实实在在的改革红利。学习借鉴金台区东岭村、陇县西街村等城中村改革经验,采取盘活集体资产、打造产业基地、开发集体资源、发展物业经济、推进乡村旅游、开展生产服务等形式,千方百计发展多种形式的集体经济。动员农户按照自身技能特长,加入苗木花卉、粮食种植、药材种植、设施农业等专业合作社,努力增加农民收入。四是建立脱贫不返贫长效机制。建议针对扶贫销号村出台专门政策,确保脱贫攻坚工作结束后能长期发展。如精心设计产业精准度、可持续性和利益联结的稳定性、增收模式的实用性、风险评估等产业脱贫长效机制的指标体系,明确具体措施。推动各类市场主体与贫困地区建立长期稳定的产销关系,巩固脱贫成果,构建消费扶贫长效机制。
  4、逐步完善机制体制,坚持市场化运作是核心。
  一是健全农村集体经济管理制度。做好顶层设计,尽快建立农村集体经济统一的社会信用代码制度,确立农村集体经济组织市场主体地位。明晰村集体经济组织与村民委员会的职能关系,奠定基层治理体系良好基础。通过激活股份潜能、规范内部治理等措施,健全完善股份经济合作社内部治理和运行机制,使其逐步规范化、科学化。二是健全完善“三资”管理制度。建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度,实行台帐管理。开展村级组织账务分离改革,为“政社分离”打下坚实基础。加强监管,完善问责、监督机制,从制度上预防村干部腐败。三是完善农村产权交易体系建设。建立完善市县乡村四级农村产权交易市场(中心),积极开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村经营性资产出租等流转交易。同时,完善交易运行机制,健全市场交易规则,加强流转交易服务和监管,引导资金、土地等资源合理流动,实现市场对生产要素的有效配置。
  5、加强队伍建设,发挥农村“领头羊”引领是关键。
  一是加强“三农”干部队伍建设。建立健全人才培养、使用、流动、激励机制,通过教育培训、政策激励、舆论引导等措施,吸引更多优秀人才扎根基层。建议农业农村局会同有关部门,制定落实加强县镇村农村经营管理机构的具体方案,进一步充实各镇农村经营管理工作力量,确保事有人干、责有人负。完善农经队伍自身业务培训机制,建立一支懂农业、爱农村、爱农民的县乡村涉农工作干部队伍,保障农业农村各项改革工作顺利开展。二是培树典型,强化“能人”示范带动作用。加大对改革中涌现的带头能人、优秀企业及企业家的宣传报道,以典型示范、成功案例激发热情,吸引更多在外创业能人、未就业大中专毕业生、退伍军人、离退休老干部等乡贤能人返乡创业。组织镇村主要干部外出观摩、培训,尤其是组织集体经营性资产较大的镇村主要领导及示范村的村主要负责人外出考察学习,促进其进一步转变观念,创新思维,推动经营性资产的股份制改革。三是充分利用和发挥公益性岗位平台。建议对全市公益性岗位中的富余人员,进行系统上岗培训,合格后充实到县乡农经队伍,缓解基层人员不足问题。也可通过购买社会服务、开展专业培训等方式,解决基层农经人员和村级财务管理人员、经营管理人员不足问题。下一阶段,尤其要配强村集体经济负责人,注重村级领导干部培养和选拔,助推改革全面深化。

Tags: 责任编辑:baojimj
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